清朝入主中原之后，吸取“明亡于加赋”的历史教训，实施轻徭薄赋的政策，特别是康熙皇帝将人头税永远固定在康熙五十年（1711）的数字上，“嗣后所生人丁，免其加增钱粮”，也就是不管国家人口增长多少，永远不再增加税收。后来被总结为“滋生人丁，永不加赋”。雍正年间又实行“摊丁入亩”，把人头税摊到土地税中，而且规定新开垦的土地也不再增税。虽然政策这么好，但老百姓的负担还是很重，甚至导致起义接连不断。其实，所谓的“永不加赋”名不副实，其政策的背后隐藏着许多弊端，火耗就是其中之一。
什么是火耗？据《清朝文献通考》记载：“钱粮出于田亩之中，火耗加于钱粮之外。”也就是说火耗是在正常征收的钱粮之外加收的赋税。地方政府向朝廷运送征收钱粮的过程中难免会有一些损耗，从老百姓手中收来的散碎银子在上缴国库之前要熔铸成统一标准的大银子，熔铸过程也会有损耗，因此官府会向老百姓额外多征收一些钱粮，以使赋税充足，这就是火耗。在清朝初期，火耗本是不合法但私下予以默认的。那么为什么会出现这一奇葩现象呢？
清朝初期，中央政府要平定南明势力、消灭各路起义军和周边部族如葛尔丹的反叛，筹措钱粮成为首要问题，于是中央政府便极力削减地方财政权力，减少存留给地方的财政银两，压缩地方开支，导致地方财政紧张。如康熙七年（1668）中央与地方的财政比为86.9：13.1，后来中央政府又陆续裁掉了各地存留的部分银两，地方存留仅占全部财政收入的6.4%。各地政府的经费也遭到大幅度削减，如顺治十三年（1656）朝廷一次性裁扣地方各项经费达75万两之多，全部用作军费。
另外，为了防止地方形成像三藩割据那样的势力，中央仍然严格控制地方财政占比。
到了康熙中期，中央和地方的财政分配比例基本固定在82：18左右，并被历代继承下来。地方政府也要建设和发展，比如兴修水利和道路，但是手里没有钱怎么办？各地官员只得巧立名目向老百姓摊派，摊派的最好方法就是加到火耗上。本来对于加征火耗这个事朝廷是不允许的，顺治朝曾规定：“官吏征收钱粮私加火耗者，以赃论。”康熙皇帝也规定：“州县官劫取火耗，加派私征，革职提问。”但随着时间的发展，朝廷不得不默许了这种做法，深知地方政府因为财政不足才出此下策，“若尽以此法一概绳人，则人皆获罪，无所措手足矣”。
中央与地方财政分配不合理只是一方面，另一方面清代承袭明制，各级官员的俸禄非常少。清代一品官员全年正俸不过180两银子，往下依次递减，九品官一年的俸禄不过45两，除此以外，每正俸一两，还有一石禄米。虽然雍正年间考虑官员收入水平低而进行养廉银改革，地方各级官员的俸禄都有了不同程度的增长，但花费也非常庞大。清代官员没有公房、公车、差旅费和公费医疗，甚至连官服都要自己出钱购买，还要养活一大家子，包括家眷和仆从。作为官员，每年还要在必不可少的社交上花掉一大笔钱。此外，编制内的人员太少，官员必须自掏腰包花钱雇佣办事人员。如在督抚衙门中，总督和巡抚必须自己出钱招聘大量的幕友、书办和仆役;县衙中知县也不得不自掏腰包雇佣师爷、书吏和部分衙役。尽管如此，朝廷仍然想方设法地克扣俸禄。康熙时期皇帝经常要求官员们捐出俸禄以充实地方公用;嘉庆十九年（1814）为筹措军费，皇帝命令“在现任大小官员养廉银内分作十五年均匀摊扣归款”。俸禄不足以弥补支出，官员们就只能加收火耗或贪污腐败了。
还有就是陋规的存在。在没有独立经济来源和收入不足的情况下，上级和底层官吏们只能分别通过手中的权力来“隐形”或直接勒索下级和老百姓以获得收益，时间长了就形成了陋规。各州各县征收上来的钱粮，除了上交国库之外还有盈余，这些盈余的钱会分一部分给布政使衙门官吏，布政使衙门再分一部分送给总督或巡抚。各税关、漕运管理衙门和盐业莫不如此。以盐业为例，清代实行盐业专卖，盐商通过政府颁发的“盐引”垄断盐业获得巨额收益，富了之后必然要“利益均沾”。雍正三年（1725）山西颁发了一万道新的盐引，盐商获利丰厚，翌年就表示每年捐款五千两作为该省的公费。
此外，官员无论大小，都要定期向上司上交成为惯例的“礼”，这些礼包括但不限于以下范畴：下属参拜刚刚到任的上司时的见面礼，逢年过节送的礼，红白喜事及生日时的礼，感谢提拔而送的礼，上司升迁、调动离任时送的礼，诸如此类。就连林则徐这样的清官也公开收受。官员们一级一级地吃下来，大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米，基层官员们就只能吃老百姓了。
另外，随着清代人口不断增长，经济发展，美洲白银的大量流入导致通货膨胀，“永不加赋”就只能变成不断加赋。本来征收一百斤粮食，火耗加收一两斤还算是合理的，但由于没有明文规定，官员在征收火耗时不但随意而且呈现愈加愈重之势，“州县火耗，每两有加二三钱者，有加四五钱者”，也就是说征收一百斤粮食，会多收二三十斤甚至四五十斤，损耗率极其不合理，甚至“税轻耗重，数倍于正额者有之”，也就是火耗高于正常征收的数额。这样一来，可笑的事情也就发生了：本应征收三两银子，可火耗却有三十两之多，加在一起就是三十三两，老百姓根本交不起钱，活不下去，最终导致贫困、逃亡甚至造反。
雍正皇帝上台之后，改革财税制度，实施“火耗归公”，把火耗由私下征收变为公开征收，把控制权由州县收到各省督抚手中，一改过去“州县存火耗以养上司”的现象，形成“上司拨火耗以养州县”的局面，以弥补地方财政收入和官员俸禄的不足，同时确定并降低火耗标准，并且规定可以根据实际情况不断调整。在此基础上，雍正皇帝禁革一些陋规，取得了较好的效果。这样，地方财政状况有所好转，官员收入增加，贪腐得到有效遏制，老百姓的隱形负担相对减轻。但是到了乾隆时期，对各省的火耗数额予以固定且不允许提高，对各级政府官员的收入形成定制且不得突破。此外，乾隆还将省级财政支配权收归中央并严格控制，导致财政制度僵化，再加上通货膨胀，地方财政和官员收入又出现了不足的情况。地方官员没有别的选择，不约而同地“耗外加耗”，越征越多，最终导致老百姓的负担越来越重，“永不加赋”成为一句空话。后来的清朝皇帝一代不如一代，改革弊端的能力与魄力不再，直到清朝灭亡，弊端也没有消除。
